Обсуждать с людьми введение дополнительного способа формирования местных органов власти депутаты поехали на места.
БОЛЬШАЯ делегация депутатов заксобрания в этот день решила махнуть в Карасук. И журналистов с собой позвали. Им предстояло обсудить смысл и содержание изменений законодательства, добавляющих новый формат формирования районных советов.
Что за формат?
Вопрос о способах их формирования в последнее время приобрел особую актуальность. Казалось бы, что тут сложного? Избиратели проголосовали — вот вам и райсовет. Именно так — прямым голосованием — сейчас сформировано большинство районных советов Новосибирской области.
Но в Барабинском, Карасукском и Усть-Таркском районах эти органы формируются из депутатов сельсоветов и глав поселений — если их тоже избирали, а не назначали путем конкурса.
Такая возможность предусмотрена федеральным законодательством, но в областном ее нет. И если она не появится, то возникнет правовая коллизия. С одной стороны, райсоветы трех районов существуют в соответствии с федеральным законодательством, с другой стороны — способ их формирования противоречит областному.
На первый взгляд, все просто: нужно изменить областной закон, добавив возможность формировать районные советы из депутатов сельсоветов. Но тут как раз возникли сложности. На апрельской сессии вице-спикер заксобрания Владимир Карпов, представляющий КПРФ, от имени своей фракции предложил закон в первом чтении не принимать, а взять время для проведения публичных слушаний. После недолгих дебатов депутаты поддержали это предложение. (К слову, больше времени не спорили, стоит ли так поступать, а придумывали, как это сделать: к тому моменту фракция «Единой России» уже приняла решение поддержать закон, и отменять ее решение на сессии было уже поздно.)
Зачем понадобились слушания? Дело в том, что никто не принуждает районы к выбору той или иной модели, и люди на местах должны сами разобраться, какая модель для них подходит.
У каждой модели есть свои плюсы и минусы. Плюс модели с делегированием депутатов — увеличение представительства маленьких поселков. Минус — уменьшение влияния политических партий. При формировании райсоветов прямыми выборами обратная картина — там, где большая часть населения района проживает в одном населенном пункте, зачастую получается, что совет представляет в основном жителей райцентра. Голос маленьких поселков практически не слышен.
Карасукский круглый стол
Чтобы обсудить все сложности, возникающие в связи с изменением законодательства, депутаты и представители правительства собрались на круглый стол в Карасуке.
Карасук стал символом модели делегирования после того, как председатель здешнего райсовета Юрий Объедко представлял ее депутатам заксобрания на апрельской сессии.
Приветствуя собравшихся, первый заместитель председателя Законодательного собрания Андрей Панферов заявил: «Местное самоуправление — это один из важнейших институтов гражданского общества, который позволяет населению принимать участие в управлении делами государства, самостоятельно решать вопросы местного значения». Говоря о двух способах формирования районных советов, Андрей Борисович отметил, что можно долго дискутировать о том, какой способ лучше, но муниципальные образования должны обладать правом выбора — как формировать свою власть. Тем более это право им предоставляет федеральное законодательство.
С основным докладом по теме выступил министр региональной политики Новосибирской области Игорь Яковлев. Он напомнил, что представительными органами муниципальных районов принимаются важные правовые акты: утверждается местный бюджет, устанавливаются местные налоги, контролируется деятельность исполнительной власти. Министр подчеркнул, что главное в работе районных советов — представление интересов населения. Когда позиция жителей обсуждается коллегиально, принимаются решения, которые учитывают мнения разных общественных групп. «Унификация и жесткость противоречат самой природе местного самоуправления, — считает Игорь Яковлев. — Поэтому должна быть вариативность его форм».
По данным министра, по всей России количество районов, перешедших на модель делегирования, неуклонно растет. Сейчас доля таких райсоветов составляет уже 40 процентов от общего количества представительных органов муниципальных районов.
Председатель областной избирательной комиссии Ольга Благо остановилась на тезисе противников формирования райсоветов по принципу делегирования о том, что он ограничивает права избирателей. «На наш взгляд, это не совсем верно. Такой способ формирования не свидетельствует об ограничении прав граждан, потому что осуществляется делегирование именно депутатов поселенческого органа, который избирается непосредственно населением муниципального образования», — отметила она.
Позитивная сторона такой модели, по мнению Ольги Благо, хорошо видна как раз на примере Карасукского района: «Абсолютное большинство жителей Карасукского района проживает в Карасуке, и обеспечить представительство всех сельских поселений при непосредственном избрании депутатов было бы проблематично».
Заместитель директора Сибирского института управления — филиала РАНХиГС при президенте РФ Ольга Симагина рассказала о практике формирования органов местного самоуправления в разных странах: «Она в большинстве случаев определяется административно-территориальным делением. Система соподчинения разноуровневых органов власти существует в таких странах, как Германия, Италия, Франция, Япония. В Великобритании, Новой Зеландии, США основным является принцип автономности. При этом прямые выборы используются все реже, большинство стран идет по пути опосредованных форм демократии».
Как избежать перекосов?
Ольга Симагина отметила положительные стороны модели делегирования — усиление связей между муниципальными районами, снижение уровня политизированности, определенная бюджетная экономия в связи с отсутствием необходимости проведения выборов. Отрицательные стороны тоже есть. Сужается обратная связь с населением на верхнем территориальном уровне, возникает диспропорция представительства депутатов в случае, если в состав муниципального района входит одно крупное поселение и множество мелких: интересы его жителей ущемляются.
Этот момент, кстати, отметил и активный сторонник модели делегирования, председатель Карасукского райсовета Юрий Объедко. Он признал: «У нас не была учтена норма представительства поселений в зависимости от численности населения».
Та же история — в Барабинском районе, где из 24 депутатов только двое представляют сам Барабинск. Об этом сообщила председатель Совета депутатов Барабинского района Надежда Роор. По ее мнению, два депутата от города, в котором проживает подавляющее большинство населения района, — это крайне мало. С другой стороны, когда депутатов избирали прямым голосованием, была обратная ситуация — 22 депутата от Барабинска и три депутата от остальных жителей района. Чем при этом райсовет отличался от горсовета?
Но в случае с моделью делегирования изъян можно исправить, установив квоты. Надежда Роор сообщила: «Сегодня большинство депутатов райсовета и глава города поддержали идею, чтобы Барабинск в совете представляли девять человек».
Вероятно, такой подход будет применяться в районах, которые перейдут на делегирование. Сейчас уже озвучиваются предполагаемые нормы представительства: три депутата от поселений с населением больше пяти тысяч человек, четыре — для «десятитысячников», пять — для тех поселков, где больше 15 тысяч, и девять депутатов для городов с населением больше 20 тысяч.
Будут ли чесать под одну гребенку?
Владимир Карпов, который и стал инициатором проведения круглого стола, отметил: «Подспудно распространяется мнение, что грядут изменения, что всех — под одну гребенку, заставят переходить от прямых выборов депутатов райсовета к делегированию. Мне кажется, что сегодняшний круглый стол опроверг эти слухи. Мы оцениваем последствия, которые будут связаны с обсуждением и возможными изменениями в 27 районах области. К этому вопросу нужно подходить взвешенно и осторожно, выслушать все точки зрения».
Ведущий круглого стола, председатель комитета заксобрания по государственной политике, законодательству и местному самоуправлению Александр Терепа подчеркнул, что выбор варианта формирования обязательно остается на усмотрение местных властей: «Какое решение будет принято, зафиксируют в уставах районов. В Новосибирской области 30 муниципальных районов, формирующих представительные органы власти. Сегодня мы видим, что Карасук готов именно к этому — таким именно способом формировал свой представительный орган районного уровня. Остальные районы — в зависимости от их решения. Законодатель открывает возможности, а как ими воспользоваться — будут решать муниципальные районы. Это их право — принять ту или иную форму или отказаться».
В течение двух недель рекомендации круглого стола и результаты публичных слушаний в районах будут направлены губернатору Новосибирской области Андрею Травникову и депутатам заксобрания. Скорее всего, изменения в закон внесут на июньской сессии областного парламента.
Алексей САЛЬНИКОВ, «Новая Сибирь»
